宏觀政策實施跨周期調節 穩增長和防風險統籌推進

作為我國宏觀調控的關鍵詞，逆周期調節發揮了積極作用，尤其是疫情期間，赤字率提升、特別國債的發行以及專項債額度的大幅提高，多種舉措的實施有效對沖了經濟下行壓力。

后疫情時代，基于對經濟發展形勢的研判，逆周期力量將逐漸趨緩。在此基礎上，中央政治局會議明確提出宏觀政策跨周期調節的要求。

在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。

劉尚希告訴《中國經營報》記者，跨周期調節更加注重穩增長和防風險的統籌推進，其目的有利于進一步提升經濟增長潛力和內生動力。

新基建結構調整

在“雙循環”戰略推進下，“十四五”規劃提出了“構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系”，這與“十三五”提出的“安全高效、智能綠色、互聯互通”要求相比有很大的提高。

這種變化使2021年基建的關注點在結構上發生了變化。中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心研究員王宏利介紹，按照“十四五”規劃提出的新發展目標要求，預計今年電力、鐵路、公路等領域的投資增速會有所下行，而代表新基建方向的智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施，以及以綠色經濟為內容的充電樁、光伏等產業則會有所上升。

他判斷，未來五年投資政策的轉變，對地方政府來說，發展任務仍然很重，因此地方政府的實施路徑也會有較大變化。

事實上，從今年前三季度的數據看，新基建和傳統基建的投資規模已發生變化。其中一個顯著變化就是專項債發行進度放緩，盡管政策有優化債券結構、防范債務風險的考量因素，但不排除政策開始向新基建領域傾斜的探索。

國家統計局數據顯示，2021年1~7月，基礎設施投資同比增長4.6%，比1~6月份回落1.5個百分點。此外，1~7月，基礎設施相關支出占總財政支出的比例為22.4%，較2020年同期下降1.9個百分點。截至2021年7月末，新增地方政府專項債發行13546億元，發行進度僅為全年規模的37%。

一位為地方政府提供咨詢服務的人士稱，目前專項債的使用范圍主要還是集中在傳統基建領域，這些領域的投資空間有限，未來繼續做大蛋糕規模的難度也較大。整體看，目前地方政府對專項債的使用情況較之前更加謹慎，這在一定程度上也會降低傳統基建轉化為實際投資的可能性。

“值得注意的是，與傳統基建偏謹慎態度形成反差的是，目前地方在招商過程中，幾乎都會提到新基建概念，按目前趨勢看，未來預計會有一批新基建項目進入集中投資期。”該人士直言。

按照市場機構的測算，從投資規模看，2020年新基建七大領域投資規模大約為1萬億~2.5萬億元，為廣義基建投資的5%~15%，且其中投資規模占大頭的仍然是偏傳統基建類型的城際鐵路和城市軌道交通。

“就現階段而言，新基建更多決定基建的方向，而不是體量，由于目前新基建對經濟的直接拉動作用比較有限，因此在新基建戰略和浪潮的推動下，傳統基建需要與新基建走向深度融合。”王宏利對此解釋。

兩者統籌推進

事實上，新基建的重要意義在于，通過新型基礎設施的投資，來帶動新一輪產業發展。因此，地方政府在投資基建項目過程中，應當關注基建投資后帶動的需求與當地產業的關聯性。

劉尚希認為，新基建落地過程要注重統籌推進的原則，既能保證基礎設施系統布局，又可以最大限度發揮基礎設施的作用。在跨周期調節階段，土地財政弱化后，財政對基建支持力度將有所收斂，因此要更加注重穩增長和防風險的雙重內容。

8月中旬，中國人民銀行、國家發改委等聯合發布《關于推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展的指導意見》，再提厘清政府和企業的責任邊界，這表明當前地方政府隱性債務監管仍呈高壓態勢。

記者了解到，自2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》發布以來，政策層面也反復提及要明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。

然而，實操中，由于地方債資金并不能完全保障地方政府的投資需求，對于那些無法通過地方債獲取的基建項目資金需求，地方政府大多通過城投平臺假借政府信用進行大量債權融資，這一度成為各地普遍采用的形式。

2018年以來，中央曾要求逐步化解隱性債務，本著“控增化存”和“以時間換空間”的思路，地方政府穩步推進相關工作。但在穩增長的背景下，這項工作雖取得階段性成果，但債務風險仍受各方關注。

上述咨詢人士坦言，在央行、財政部、銀保監會等部門多頭監管下，目前債券融資受到交易所、交易商協會等各項指標限制，尤其是在非標融資方面，地方政府對隱性債務的嚴監管保持了高壓態勢，這成為防風險的一個重要舉措。

不過，在經濟處于穩增長壓力較小的窗口期，我國經濟長期向好的態勢并未改變。特別是2021年上半年，我國經濟繼續穩定恢復，經濟總量持續擴大，經濟增長動能也比較充足，這為宏觀政策跨周期調節夯實了基礎。

劉尚希認為，需要注意的是，當前經濟結構仍不均衡，因此，宏觀政策要加強跨周期調節，這可以對沖新冠肺炎疫情帶來的沖擊，也能兼顧中長期結構性的趨勢性變化，整體看，跨周期調節能使宏觀調控政策更具全局性和前瞻性。